La Legitimación Funcional En El Gobierno De Estela Martínez De Perón: Entre La Eficacia Y La Efectividad

ABSTRACT: En el presente ensayo, la tarea propuesta será la de, en primera instancia, identificar los conceptos claves referidos a la legitimación funcional o por ejercicio aportados por el autor Juan Linz en su libro La Quiebra de las Democracias.

Como segunda tarea, se desarrollarán y aplicarán los conceptos anteriormente mencionados a una situación histórica: la Argentina de los años 70´s.

De este modo, la tercera tarea consistirá en identificar el compromiso y responsabilidad de los líderes respecto al régimen democratico, la legitimidad de las instituciones democráticas, la funcionalidad del gobierno (eficacia y efectividad), las características del sistema de partidos y el papel que cumplia la oposicion en el caso exupuesto.

1. Introducción

El día 24 de marzo del año 1976 el orden constitucional argentino era nuevamente irrumpido y las Fuerzas Armadas de la Nación tomaban el gobierno. La Presidente constitucional, Estela Martínez de Perón, abandonaba el gobierno de la República luego de tan solo dos años de mandato, tras suceder a su difunto marido -y hasta ese momento presidente- Juan Domingo Perón.

El Golpe de Estado, sin embargo, fue apoyado por varios grupos de la sociedad civil. El gobierno de Estela se había visto envuelto en varios problemas de gran calibre en sus dos años, aunque, realmente, no habían nacido en dicho período, sino que podían rastrearse antes en el tiempo, desde el gobierno de Juan Carlos Onganía.

Sin embargo, y como he dicho, aunque estos problemas no eran exclusivos del gobierno mencionado, fueron suficientes para, junto con otros factores, propiciar una crisis política que terminaría con no solo un gobierno, sino que con el orden constitucional. Este último solo se recuperaría en 1983, con el escrutinio que consagró a Raúl Alfonsín como presidente. Este hecho histórico sería conocido como la “Vuelta de la Democracia”, una definitiva hasta la época, dejando de este modo en el pasado a los golpes militares como herramienta para interrumpir el orden constitucional.

2. Legitimación funcional o por ejercicio

Para comenzar el desarrollo, primero que nada, es necesario dar una definición sobre la legitimidad como base del tema a tratar.

Como autor fundamental para el tema, se tomará la definición de legitimidad de Juan Linz. Este autor define a la legitimidad como “la creencia de que, a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones políticas existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas, y que por lo tanto pueden exigir obediencia” (Linz, 1991).

Sin embargo, podemos quedarnos en el plano de la definición, ya que la legitimidad no es solo un concepto abstracto que existe en los regímenes democráticos. Es ella quien asegura la capacidad que posee el gobierno para hacer que los ciudadanos acaten las decisiones que toma y, como muy bien expresa Linz, “la legitimidad de un régimen democrático se apoya en la creencia en el derecho de los que han llegado legalmente a la autoridad para dar cierto tipo de órdenes, esperar obediencia y hacerlas cumplir utilizando la fuerza” (Linz, 1991). Aquí se ve una palabra de suma importancia: la creencia.

Es la creencia quien, en esta legitimación funcional que ejerce un gobierno democrático, hace que los ciudadanos acaten las medidas dispuestas. Es, de esta manera, un componente en cierta parte psicológico, ya que, sin esta creencia, no existiría de ninguna manera un respeto por las leyes o normas y, menos aún, un gobierno instituido legítimamente.

Todo lo dicho anteriormente es lo que Max Weber llamaba ‘obediencia’, la cual sólo podía ser lograda mediante la dominación: la facultad que poseía la autoridad para lograr la sumisión de los gobernados a los gobernantes. Sin embargo, se necesitaba siempre un mínimo de voluntad de obediencia para que esto sucediera. Es interesante señalar que Weber creía que la dominación tenía dos componentes: el poder (el elemento físico por antonomasia) y la legitimidad (el componente moral). Linz explícita sobre el tema que “la mayoría de la gente obedece por costumbre y un cálculo racional de las ventajas” (Linz, 1991).

En suma, puedo decir que la legitimidad se apoya en dos bases: la creencia y un cierto grado de voluntad. Linz, sin embargo, no se detiene aquí, sino que decide ir más en profundidad y, de este modo, agrega dos elementos más a la legitimidad: la eficacia y la efectividad. Ambas pueden, a lo largo del tiempo, fortalecer, reforzar, mantener o debilitar la creencia en la legitimidad.

Al hablar de eficacia se refiere a “la capacidad de un régimen para encontrar soluciones a problemas básicos con los que se enfrenta todo sistema político (y los que cobran importancia en un momento histórico), que son percibidos más como satisfactorias que como insatisfactorias por los ciudadanos conscientes” (Linz, 1991).

Ante esto el autor decide hacernos una advertencia: la eficacia de un régimen político no puede ser juzgada en el corto plazo, sino que (y afortunadamente, como expresa él) debe ser juzgada como una suma de actos en un largo período de tiempo. Esto es algo muy importante, a mi parecer, para evitar hacer juicios mal fundados al hablar sobre la eficacia de un gobierno actual o que, efectivamente, ha terminado hace poco su mandato.

El otro elemento a tratar es la efectividad, “la capacidad para poner realmente en práctica las medidas políticas formuladas, con el resultado deseado” (Linz, 1991). En este preciso momento es donde aparece la discrepancia en la dicotomía expectativas-satisfacciones. Así, la falta de efectividad es lo que debilita la autoridad del Estado y, por ende, a su legitimidad. Es más, “la inefectividad puede dividir la coalición instauradora de un régimen” (Linz, 1991) y promover el surgimiento de grupos ilegítimos que resistan a las decisiones del gobierno, lo que termina afectando al mantenimiento del orden.

En conclusión, se puede decir que Weber identifica dos elementos de la dominación: el poder y la legitimidad. Linz decide centrarse en la última y, luego de definirla, ofrece cuatro elementos dentro de ella: la creencia, la voluntad, la eficacia y la efectividad. Es esta última la cual, al perderse, puede desembocar en un debilitamiento del régimen democrático y en el surgimiento de grupos ilegítimos que atenten contra él. Así, la efectividad es el componente principal de la legitimación funcional o por ejercicio.

3. La Argentina de los 70s

Para ilustrar lo visto en un caso histórico y, además, identificar los componentes que menciona Juan Linz a través de sus textos, se tomará al gobierno constitucional de Estela Martínez de Perón (también conocida como Isabel Perón o 'Isabelita') como cabeza de gobierno desde el momento en que muere Juan Domingo Perón (1974) y ella debe sucederlo como Jefa de Estado, hasta su “forzada” salida producida por el último golpe cívico-militar de la historia Argentina (1976) que instauró una dictadura militar, autodenominada como Proceso de Reorganización Nacional.

Como ya se ha dicho, ante la muerte del General Juan Domingo Perón, y como la Constitución Nacional indicaba e indica aún en nuestra época, la vicepresidente de la Nación, Isabel Martínez de Perón, asumió el cargo de su difunto esposo en un tumultuoso contexto político y social. Es importante recordar que, en aquellos años, la violencia social que atravesaba Argentina era generalizada en muchos casos y había tomado un carácter armado.

La conocida Masacre de Ezeiza (1973), aunque antes de la presidencia de Isabel, ya anunciaba el camino que estaba tomando la violencia en la República Argentina. Igualmente, se puede rastrear hacía mucho antes, y, para marcar un momento determinado, hacia la llamada Revolución Argentina, otro golpe militar que derrocó al gobierno tutelado de Arturo Umberto Illia en el año 1966.

Durante fines de los 60’s e inicio de los 70’s, con la proscripción del peronismo vigente, la latente guerra ideológica que se manifestaba a nivel mundial (la lucha entre el comunismo y el capitalismo materializado en lo que Winston Churchill denominó como “cortina de hierro”) y la nueva irrupción al orden democrático que había establecido el Golpe de 1966, dio lugar a la aparición de distintos grupos ilegítimos (siguiendo al pensamiento de Juan Linz) con ideales muy marcados. Los mismos decidieron, en la mayoría de los casos, tomar las armas y atentar contra el orden público mediante distintas tácticas (así se puede mencionar, a modo de ejemplo, el secuestro y asesinato de Pedro Aramburú en manos de Montoneros hacia el año 1970).

Ante el debilitamiento del gobierno de facto instalado por la “Revolución Argentina”, el General Alejandro Lanusse decidió levantar la proscripción del peronismo. En el año 1971, mediante el Gran Acuerdo Nacional, Lanusse pactó con Perón una eventual vuelta al régimen político democrático mediante una elección que convocaba a la ciudadanía para que participara activamente en el proceso. Sin embargo, terminar con la proscripción no solucionó, de ninguna manera, la violencia social que caracterizaba a la Argentina de esa época.

Sucedida la Masacre de Ezeiza y resultando ganadora la fórmula Perón-Perón (Juan Domingo y Estela Martínez), hacia 1973 se vio la verdadera cara de Perón cuando decidió echar, de manera verbal y en un discurso abierto pronunciado desde el balcón de la Casa Rosada, a la agrupación conocida como Montoneros de la Plaza de Mayo, llamándolos “estúpidos” e “imberbes”.

Hay que recordar que, hacia aquella época existían tres ideas distintas de patria: la patria peronista (representada por Perón y sus seguidores más conservadores, con una fuerte ideología anticomunista), la patria socialista (representadas también por Perón, pero formada por miembros de organizaciones como Montoneros, el Ejército Revolucionario del Pueblo, las Fuerzas Armadas Revolucionarias y las Fuerzas Armadas Peronistas) y la patria militar (representada en su mayoría por militares que eran fuertemente anticomunistas, conservadores y, distintivamente, antiperonistas).

Las fuertes palabras que caracterizaron el discurso de Perón aquel día, además de generar un fuerte impacto, dividieron de manera tajante a las dos patrias que estaban unidas bajo una misma cabeza: la socialista y la peronista. Ante esta situación, ambas se volvieron contrapuestas, por lo que ya no existían dos patrias “aliadas” contra una sola (la militar), sino tres patrias completamente opuestas y una, por su parte, que había quedado sin un líder.

Juan Domingo Perón murió al año siguiente de asumir la presidencia (y de lanzar este fuerte discurso) e Isabel fue quien heredó la gran crisis social, sumándose ahora la política, propiciada por la muerte del “gran líder”. Así se llega al análisis que nos incumbe: los dos años de mandato por parte de Isabel hasta su derrocamiento en el año 1976 por parte de las Fuerzas Armadas (es decir, por parte de la patria militar).

4. La crisis de Eficacia y Efectividad en el gobierno de Estela Martínez de Perón:

Como se enunció en la introducción, el primer objetivo es identificar el compromiso y responsabilidad de los líderes respecto al régimen democrático. Ante esto, se puede enunciar que Isabel Martínez de Perón llegó al gobierno de manera democrática, en su carácter de vicepresidente cubrió el cargo de su difunto marido como cualquier vicepresidente hubiera hecho ante un caso de acefalía presidencial.

En un contexto tan tumultuoso como el de Argentina en esa época, se podría decir que Isabel intentó restablecer un orden que ya se veía como perdido ante la muerte de Perón. Es importante recordar que, con el discurso de Plaza de Mayo enunciado por el General, Montoneros decidió retomar la lucha armada y abandonó la “formalidad” para volver a la clandestinidad. Isabel, por su parte, fue respaldada por un amplio sector del peronismo tradicional y algunos líderes sindicales, pero nunca fue respaldada por las organizaciones guerrilleras o grupos ilegítimos que formaban parte de la patria socialista de aquella época.

Al identificar la legitimidad de las instituciones democráticas, se observan dos cosas: la separación de Poderes se mantuvo intacta y se pretendió que fuera de esta manera, por ende, cada Poder ejercía la función para la que fue erigido con un poder de control sobre los otros. Sin embargo, se debe observar que ante la crisis social y política que se vivía en el momento, Isabel decidió utilizar a la Alianza Anticomunista Argentina (Triple A) con el fin de perseguir, desaparecer y asesinar a distintos referentes, estudiantes, historiadores, sindicalistas y políticos que no siguieran la línea de ideología del gobierno en desarrollo (es decir, con ideologías de izquierda).

Mediante la desaparición forzada de personas, Perón e Isabel decidieron combatir o callar a cualquier ideología que fuera dañina para mantener el ya quebrantado orden social que había desencadenado una violencia social extrema. Estos delitos, son clasificados de Lesa Humanidad y, la actuación de Isabel y Perón al permitir que esto sucediera, no solo haciendo caso omiso, sino creando esta herramienta clandestina (encabezada por José López Rega), fue catalogada como Terrorismo de Estado y violación a los Derechos Humanos por el juez Oyarbide en el año 2006.

Otro de los temas a mencionar, es el conocido Operativo Independencia, que, promulgado mediante el decreto presidencial N° 261/75, pretendía “neutralizar y/o aniquilar el accionar de los elementos subversivos” (Martínez de Perón, 1975). Con elementos subversivos, la presidente se refería, de manera muy particular, al ERP (Ejército Revolucionario del Pueblo), que pretendía instaurar una guerrilla en los montes tucumanos imitando la guerra de guerrillas llevada a cabo por el Che Guevara en la Revolución Cubana para derrotar a la dictadura de Batista) y a los Montoneros que habían pasado a la clandestinidad, no de manera pacífica, sino que armada. El triunfo final del Operativo Independencia dio la victoria al Estado Argentino; sin embargo, y aunque dictado mediante decreto, sigue siendo un gran tema de debate que enfrenta a quienes piensan que se hizo lo necesario para mantener el orden y quienes lo clasifican de genocidio. Empero, hoy en día, la justicia los clasifica como delitos de lesa humanidad.

Respecto a la funcionalidad del gobierno, y específicamente hablando de la eficacia y la legitimidad, se puede observar que el gobierno que ocupó este corto período, si bien es una suma de procesos, no pareciera no haber sido eficaz. De este modo, se podría decir que el problema con las organizaciones guerrilleras fue resuelto en cierto modo, aunque otras demandas de la sociedad fueron descuidadas (y la violencia social no terminó con el Operativo Independencia), como en el económico, propiciado por la desconfianza en la figura de Isabel. Si se habla de la efectividad, la imagen de Isabel se desgastó paulatinamente durante los dos años de su mandato y, muchos de quienes la apoyaban en un principio, dejaron de hacerlo a lo largo del tiempo. Sumado a lo anterior, muy pocas de las medidas tomadas por la presidente pudieron ser realmente puestas en la práctica u obtener los resultados que se esperaban.

Es de suma importancia mencionar la inflación galopante que sacudió a la Argentina en estos años, propiciada en gran parte por el Rodrigazo, un plan económico de ajuste destinado a contener la inflación. Sin embargo, entre marzo de 1975 y marzo de 1976, la inflación fue del 566,3%, lo que generó un gran revuelo en la ciudadanía y huelgas por parte de la CGT (Confederación General del Trabajo) y otros sectores afectados. Fue tal el descontento de la población que tanto el Ministro de Economía, Celestino Rodrigo (impulsor de la medida económica), como el de Bienestar Social, José López Rega, decidieron renunciar a sus cargos. Aún así, se puede observar que el Operativo Independencia fue una medida que se pudo poner en práctica, siendo uno de los pocos casos que se pueden mencionar.

De dicho modo, como explicita Linz, cuando las medidas políticas no se pueden llevar a cabo comienzan las crisis que atentan contra la “legitimidad” del gobierno y propician la caída de estos. Esto fue lo que ocurrió en la Argentina: ante una hiperinflación, la falta de efectividad en las medidas, la gran cantidad de sangre que había corrido en la guerra contra la subversión, y el debilitamiento de la imagen de Isabel, los militares fueron llamados a retomar el poder.

Si nos referimos a la característica del sistema de partidos, y siguiendo la clasificación de Sartori, se puede decir que el sistema característico de la época era un bipartidismo. De este modo, se explica que “los criterios cruciales que caracterizan a un sistema bipartidista son los siguientes: 1) dos partidos están en posición de competir por la mayoría absoluta de las bancas; 2) al menos uno de los partidos conquista una mayoría suficiente; 3) dicho partido está dispuesto a gobernar solo y; 4) la rotación de poder sigue siendo una expectativa creíble” (Pasquino, 2004).

Sin embargo, y en referencia al primer punto, en la Argentina de los 70´s existían otras fuerzas además de la conocida Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ), como el caso de la Alianza Popular Federalista (APF) que obtuvo, en las dos elecciones de 1973, el tercer puesto (el primero lo obtuvo el PJ y el segundo la UCR en ambos casos). Respecto a los últimos tres puntos anteriormente mencionados, el PJ ganó las dos elecciones presidenciales de 1973 con el 49,53% y el 61,86% de los votos (obteniendo la segunda fuerza, la UCR, el 21,29% y el 24,42% respectivamente). Por ende, resulta claro que el justicialismo tenía pretensiones y estaba dispuesto a gobernar solo, bajo la figura del mismo Perón o algún allegado directo de él (como Cámpora, quien era apodado como “el tío”). El último punto es complejo ya que no se pueden tener en cuenta las pretensiones que Perón tenía sobre el aparato estatal, pero, por lo menos hasta su muerte y el posterior gobierno de Isabel, no se pretendió destruir el orden constitucional y tampoco la libre elección de candidatos mediante el escrutinio público.

Por todo lo anterior, y especialmente por la primera característica mencionada, es por lo que se puede hablar de un bipartidismo, pero no totalmente puro, sino de un híbrido con un multipartidismo moderado ya que existieron otras fuerzas de carácter efímero en el contexto hablado (es decir, que se crearon solo para esas elecciones y luego se llamaron al olvido).

Sin embargo, yendo un poco más a fondo y, siguiendo a Linz, se identifican tres elementos más dentro del sistema de partidos políticos: una distancia ideológica abismal entre los partidos históricos anteriormente mencionados, sumándose una competencia centrífuga propiciada por la distancia ideológica y, por último, una alternancia nula en el poder ya que, desde el primer gobierno de Perón, ningún presidente había logrado terminar su mandato ya que se veían interrumpidos por golpes militares o por una renuncia directa a la más alta magistratura (el caso de Héctor José Cámpora).

Finalmente, si se refiere a la oposición se puede identificar que, realmente, en la Argentina de la década de los 70s existían los tres tipos mencionados por Linz: leal, semileal, y desleal.

Cuando se habla de oposición leal, se hace alusión a una oposición característica de todo sistema democrático que quiere, por medios legales, llegar al poder. Es un tipo de oposición que respeta, acepta y desea mantener el sistema democrático y todas sus posiciones. Hay que mencionar, en este contexto, que la UCR compitió por los cargos más importantes dentro del Poder Ejecutivo primero, con Cámpora, y luego con la fórmula Perón-Perón. Sin embargo, al igual que el sistema de partidos era híbrido, también lo era la UCR en su papel de oposición: se manifestaba como oposición leal dentro de las instituciones democráticas (como el Congreso) pero poseía mecanismos informales de oposición, algo que se tratará en el siguiente apartado.

Si se menciona, en cambio, a la oposición semileal, se refiere a aquella que en momentos de crisis quiere incorporar fuerzas al sistema político mediante artificios secretos, este es el caso de una parte de las Fuerzas Armadas, encabezadas por Jorge Rafael Videla, que encabezaría el Golpe de Estado de 1976. Sin embargo, la UCR también formó parte de este tipo de oposición ya que, por “debajo de la mesa”, apoyó la idea del Golpe de Estado que estaba por suceder (cabe aclarar que no estamos generalizando a todos los miembros del partido ya que, por ejemplo, Raúl Ricardo Alfonsín se opuso a la idea de un golpe a las instituciones democráticas desde un principio).

Es de suma importancia aquí, además, la opinión de Linz sobre las Fuerzas Armadas: deben mantener la neutralidad y cooperación con el gobierno ya que son el instrumento de la coacción legítima para mantener el orden y garantizar el imperio de la ley. Esta función fue visible en el Operativo Independencia o el Ataque al Batallón de Monte Chingolo. Sin embargo, fueron las mismas Fuerzas Armadas y, por primera vez reunidas, las que acabaron derrocando al gobierno constitucional de María Estela Martínez de Perón.

La posición desleal es aquella que ataca al sistema político, buscando desestabilizarlo. Básicamente estas mismas fueron, en parte, las Fuerzas Armadas sobre el final del mandato de Isabel. Sin embargo, en la mayoría de su mandato, este lugar la ocuparon las organizaciones que pertenecían a la ya mencionada Patria Socialista, como el ERP y Montoneros. Estos grupos ilegítimos buscaban, desde la clandestinidad, instaurar un tipo de gobierno de tinte comunista o socialista por la fuerza, realizando atentados, secuestros y torturas de personas con el fin de crear un impacto y conseguir su objetivo (cabe destacarse el caso de José Ignacio Rucci, asesinado por Montoneros en el llamado como Operación Traviata en 1973).

Continuando con la historia, el 24 de marzo de 1976 se produjo uno de los Golpes de Estado que más marcarían a la Argentina contemporánea. Mediante cadena nacional se anunció la interrupción del orden democrático:

Se comunica a la población que a partir de la fecha el país se encuentra bajo el control operacional de la Junta Militar. Se recomienda a todos los habitantes el estricto acatamiento a las disposiciones y directivas que emanen de autoridad militar, de seguridad, o policial; así como extremar el cuidado en evitar acciones y actitudes individuales o de grupo que puedan infringir la intervención drástica del personal en operaciones.

Firmado: Jorge Rafael Videla, Teniente General, Comandante General del Ejército; Emilio Eduardo Massera, Almirante, Comandante General de la Armada; Orlando Ramón Agosti, Brigadier General, Comandante General de la Fuerza Aérea (Junta Militar, 1976).

5. Conclusión

A modo de conclusión, se puede recapitular que el gobierno de María Estela Martínez de Perón se caracterizó, siguiendo los aportes de Juan Linz, por un compromiso y responsabilidad hacia el régimen democrático y la legitimidad de las instituciones democráticas; sin embargo, careció fuertemente de eficacia (al desatender otras necesidades de la población que no fueran el orden y seguridad) y efectividad (en medidas económicas, como el Rodrigazo, cuya consecuente crisis económica fue una de las causas que llevó a su caída); como contexto, el sistema de partidos que Argentina poseía en esa época era de carácter bipolar (con dos partidos preponderantes, el PJ y la UCR) pero no puro, sino que un híbrido con un multipolarismo moderado (con partidos efímeros como la APF, creada solo para las elecciones de 1973) y un papel de la oposición de los tres tipos -leal, semileal y desleal- siendo el último, el más complicado de combatir. Además, a todo lo anterior se le sumó que las Fuerzas Armadas, eran un elemento neutral que estaba, de manera desventajosa para el gobierno, completamente ideologizado.

De este modo, Juan Linz nos diría que, ante una falta de efectividad tan grande el orden democrático estaba destinado a romperse, e Isabel Perón a tener que dejar el poder por la fuerza. Esto fue lo que efectivamente sucedió y, de este modo, Argentina se sumió, nuevamente, en una dictadura militar.