Coparticipar (la falta de) un proyecto común

No hace falta ser un estudioso del poder, su distribución y la representación política para saber que este país tiene muchas promesas incumplidas (o, en el mejor de los casos, inconclusas). La más destacada de ellas es, probablemente, el Federalismo. Después de todo, conocemos el refrán popular: Dios está en todas partes pero atiende en Buenos Aires. La cara más visible que resume este incumplimiento es la distribución de los impuestos nacionales: la Coparticipación.

Por este motivo, ante todo quiero pedirles disculpas, queridos lectores. Si bien vamos a hablar de la Coparticipación, será en realidad para hablar, en primera instancia, de Federalismo, pero en segunda y última instancia será para hablar de un proyecto común, pensando lo nacional desde la existencia de objetivos geopolíticos y proyección internacional.

En primer lugar, para entender la Coparticipación y sus implicancias debemos comprender qué es un impuesto. Un impuesto es un pago o tributo obligatorio que todas las personas físicas y jurídicas que realizan actividades comerciales, tienen ingresos, consumen bienes o poseen patrimonio deben abonar al Estado por ley. A partir de ésta definición, notamos que detrás de un impuesto está el Estado, cuyo poder tributario le otorga, por un lado, la facultad soberana para crear tributos, y por otro, la competencia tributaria, que consiste en la atribución concreta que posee cada nivel de gobierno (nacional, provincial y municipal) para establecer determinados impuestos.

Este último concepto es fundamental para un país como Argentina, cuya Constitución Nacional posee como primer artículo la adopción para sí de un gobierno federal, lo cual implica que todos los niveles de gobierno se decida la distribución formal de las facultades. En un principio, la Constitución Nacional de 1853 establecía límites claros entre el Estado Nacional y Provincial acerca de las competencias tributarias de cada uno. Sin embargo, en 1930 la caída de Wall Street impactó en Argentina como una crisis en el modelo agroexportador, demandando así el aumento de la masa de ingresos. Frente a esto, el Estado Nacional comenzó a crear impuestos que se superponían con los provinciales, creando así una doble imposición. Así comenzó una tensión entre Nación y Provincias, debido al debilitamiento de la situación fiscal de las provincias, causado en parte por la crisis, en parte por la superposición con Nación.

Esta situación llevó a que se creara el primer esquema de Coparticipación, en 1935. Este esquema definía, por un lado, una lógica de reparto primario entre Nación y el conjunto de las provincias, y por otro uno secundario entre las provincias bajo el concepto de masa coparticipable, que era el conjunto de los nuevos impuestos que había creado la Nación (y que eran recaudados por ella), y que a cambio de ser coparticipados, las Provincias se comprometían a eliminar tributos similares. Sin embargo, éste sistema no era homogéneo y para 1950 había tres sistemas de coparticipación: el del impuesto a la transmisión gratuita de bienes, el de impuestos internos y el que nuclea impuestos a los réditos, a las ventas y otros impuestos menores. Por otro lado, en 1935 se estableció que el reparto secundario era en función de la población de cada provincia, el gasto que cada una realizaba, y los recursos totales que tenía antes del sistema, quedando un 10% que se repartía en partes iguales entre todas las provincias.

Durante estas décadas, ocurrió la sucesiva provincialización de los territorios nacionales que directamente no habían participado del debate de la ley de 1935. Eran nuevas provincias con poca población y poco desarrollo económico. Esto último tensionaba directamente con el núcleo de la repartición secundaria que, como se abordó anteriormente, premiaba a las provincias grandes en población en una dinámica coparticipativa distributiva que no tenía en cuenta por tanto frente a las desigualdades la necesidad redistributiva. Además, la propia Nación se encontraba ante la realidad de que a mayor cantidad de provincias (y por tanto, menos territorios nacionales) debía ceder en la participación primaria de la masa coparticipable, que para 1935 era del 82,5%.

La solución llegó a finales del gobierno de Lanusse, que sancionó la Ley 20221 que unificó y simplificó el régimen de coparticipación, incluyendo a la totalidad de los impuestos nacionales en la masa coparticipable. Además instituyó la Comisión Federal de Impuestos, un organismo técnico que funciona hasta el día de hoy y es el encargado de realizar un seguimiento del régimen de coparticipación y de emitir dictámenes que resultan obligatorios para la Nación y las provincias adheridas. Pero lo más importante —y por lo cual esta ley es considerada la mejor y más sofisticada de la historia argentina— fue la estandarización del reparto secundario. Por un lado, determinó dos criterios para el reparto secundario (que nos acompañan hasta la actualidad):

• Devolutivo: Considera los ingresos captados en cada provincia para determinar su participación en la distribución.
• Redistributivo: Busca corregir desigualdades territoriales mediante una asignación que prioriza regiones con mayores necesidades.

Por otro lado, estipuló coeficientes de reparto secundario a partir de índices objetivos que premiaba tanto a las provincias ricas, como a las pobres y despobladas. Estos coeficientes se definían a partir de los siguientes factores: la población en cada distrito, (a lo que correspondía por criterio devolutivo el 65% de los recursos), la brecha de desarrollo entre las regiones (a lo que correspondía por criterio redistributivo al 25% de los recursos) y por último la dispersión poblacional (a lo que también por criterio redistributivo correspondía el 10% restante).

Esto permitía lograr, sin afectar a las provincias grandes, que el resto del país en una situación desventajosa lograse desarrollarse a partir de recursos distribuidos de manera autónoma, más allá de la discrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional. Además, permitía potenciar el desarrollo más allá de la pampa húmeda para que las provincias, con el tiempo, sean menos dependientes de la Coparticipación. Por supuesto que si vemos los factores determinados por la ley 20.221, la región más beneficiada era la Patagonia, que tenía (y aún tiene) la mayor brecha de desarrollo y es la mayor zona despoblada del país. Esto se hizo porque se entendía que era la zona más sensible del país, porque es la que garantiza la proyección sobre el Atlántico Sur y la Antártida, que da, en palabras de Guglialmelli, un “carácter peninsular” a la Argentina. Es en esta época que también el propio Perón busca establecer una relación con las islas vía el desembarco de empresas estatales en las islas para forzar a Reino Unido a la devolución del ejercicio de soberanía. Algo parecido con el Noroeste del país que podríamos caracterizar como la puerta norte hacia el resto del continente.

En definitiva, vemos en esta ley de 1973– que garantizaba el desarrollo y el poblamiento de zonas aisladas y desconectadas de las zonas dinámicas del país– una idea de proyecto común que entendía al Federalismo como condición necesaria para la proyección geopolítica continental y marítima de cara a Malvinas y la inserción internacional de Argentina.

Sin embargo, un artículo de esta ley establecía que este sistema estaría en vigencia hasta el 31 de diciembre de 1983. El devenir de los acontecimientos hizo que esta fecha coincidiese con el fin de la última dictadura militar, que se retiraba apresuradamente luego de una derrota militar, una crisis económica y financiera. Así, las provincias con crisis en sus propias cajas pasaron a depender repentinamente, y de manera casi exclusiva, de las transferencias discrecionales del Poder Ejecutivo Nacional, sin un sistema de coparticipación que las incluyera.

Recién en 1988 se sancionó la Ley 23.548, “de manera provisoria y por 2 años”. La misma establece (en términos técnicos) varias regresiones con respecto a 1973, la distribución primaria y secundaria.

Por ejemplo: ya no se toman los criterios de 1973, sino que la distribución secundaria se realiza por porcentajes fijos. A esto se le suma que la Reforma Constitucional de 1994 estableció en el Artículo 75, inciso 2 que la nueva Ley de Coparticipación debía ser una ley convenio, aprobada por todas las provincias. Esto dejó, en términos interpretativos, la puerta abierta a que además de que esta nueva ley deba ser aprobada– además del Congreso Nacional– por las otras 23 jurisdicciones y CABA.

La nueva Ley de Coparticipación aún nos rige dado que establece, teniendo en cuenta los problemas de la sancionada en 1973, que se prorroga” en tanto y en cuanto no haya un nuevo régimen”.

Estos desfases hacen que primen las negociaciones entre los gobernadores y el Ejecutivo Nacional en torno a acuerdos políticos coyunturales, por ejemplo: buscar apoyos para una votación en el Congreso Nacional, o que para suplir problemas se sancione una ley sobre un impuesto específico para la Coparticipación– como el financiamiento del sistema previsional y la renegociación de las deudas provinciales. A ello se conoce como el “Laberinto de la Coparticipación”, en tanto y en cuanto el sistema se volvió enmarañado y complejo.

Si contrastamos esta imagen con respecto a la de 1973, vemos cómo aquí faltan precisamente esos parámetros o esa visión geopolítica de la Argentina que conforma ese proyecto de país. En cambio (debido al abandono de estos planteamientos, sobre todo después de la derrota en Malvinas de 1982), se profundizó una lógica provincianista en la que en última instancia importa más la relación política personal del gobernador y el presidente más que la importancia de la provincia en cuestión al momento de aportar a un proyecto común.

Quien más se beneficia de esta dinámica es Javier Milei. El actual gobierno nacional negocia constantemente con las provincias adelantamientos de la coparticipación a cambio de votos en el Congreso Nacional. El caso más reciente fue el de la reforma laboral (frenada por el Poder Judicial) y de la Ley de Glaciares, para la que el gobierno anticipó giros de coparticipación y destinó parte de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) a determinadas provincias.

Todo esto revivió el debate sobre la Coparticipación, pero así como la propia Coparticipación perdió criterios federales en función de un proyecto nacional con objetivos geopolíticos, también el debate por su reformulación y naturaleza está obviamente limitado por la actual constitución. Un ejemplo claro de esto es que, retomando las desigualdades del actual sistema, se señala que el principal problema es la entrega de recursos a las provincias pequeñas, lo que impide su desarrollo. Es el caso de Tierra del Fuego. Aquí podríamos hablar del éxito poblacional que significó, por ejemplo, el Régimen de Promoción Industrial o que en realidad en términos de extensión es la provincia más grande del país pero solamente con señalar que es la única provincia insular del país y por tanto está desconectada del continente y además que parte de su territorio está ocupado por una potencia extranjera son argumentos suficientes para señalar que el problema no son las provincias “pequeñas” o “pobres” que están atadas a la coparticipación sino la falta de un proyecto común o nacional y el debate geopolítico asociado a prioridades como la ocupación ilegal británica, que vació de contenido y sentido el debate público y palabras básicas en la conformación del propio país como la palabra Federalismo

Vemos, entonces, que la discusión sobre la geopolítica y la inserción internacional de la Argentina no son debates aislados, relacionados solamente a la Política Exterior y Defensa. Son las bases y fundamentos para que, como ocurrió en 1973, las palabras como Federalismo, Desarrollo, Equidad (centrales al momento de pensar la Argentina), sean verdaderamente cumplidas por una Democracia que, desde su vuelta, tiene tareas inconclusas y promesas incumplidas que en un ya no tan nuevo siglo XXI va siendo momento que las cumpla.